Articolo 55-quinquies del decreto legislativo n.165 del 2001 (introdotto dal decreto legislativo n.150 del 2009) - Assenze dal servizio dei pubblici dipendenti - responsabilità  e sanzioni per i medici.

L'URP rende noto che

nella Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno 2010, è stata pubblicata la circolare 28 aprile 2010, n.5, della Presidenza

del Consiglio dei Ministri, recante:"Articolo 55-quinquies del decreto legislativo n.165 del 2001

(introdotto dal decreto legislativo n.150 del 2009) - Assenze dal servizio dei pubblici dipendenti - responsabilità  e

sanzioni per i medici", il cui testo si riporta di seguito per opportuna conoscenza.



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"1. Premessa.

Come nota, con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, di attuazione della

delega contenuta nella legge 4 marzo 2009, n. 15, sono state introdotte delle misure finalizzate a contrastare il

fenomeno dell'assenteismo nelle pubbliche amministrazioni ed incrementare, anche per tal via, la produttivita' del

settore pubblico. Tra queste misure, sul presupposto della rilevanza della collaborazione attiva di tutti i soggetti

coinvolti, sono state disciplinate anche delle fattispecie speciali di responsabilita' disciplinare e penale aventi come

soggetto attivo della condotta il medico.

Dopo l'entrata in vigore della riforma, sono pervenute al

Dipartimento della funzione pubblica alcune segnalazioni e richieste di chiarimento circa la portata applicativa

dell'art. 55-quinquies del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, introdotto dall'art. 69 del decreto legislativo

n. 150 del 2009, soprattutto nella parte in cui viene disciplinata la responsabilita' del medico in caso di illecito

commesso in occasione del rilascio di certificati per la giustificazione dell'assenza dal servizio dei pubblici

dipendenti.

Considerata la novita' e la rilevanza della questione, si ritiene opportuno fornire alcune

indicazioni per l'applicazione delle disposizioni.

2. Il contesto di riferimento.

L'art. 55-

quinquies del decreto legislativo n. 165 del 2001 (False attestazioni o certificazioni) in generale prevede che:

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 «1. Fermo quanto previsto dal codice penale, il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesta

falsamente la propria presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre

modalita' fraudolente, ovvero giustifica l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente

attestante uno stato di malattia e' punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 ad euro

1.600. La medesima pena si applica al medico e a chiunque altro concorre nella commissione del delitto.

2. Nei

casi di cui al comma 1, il lavoratore, ferme la

responsabilita' penale e disciplinare e le relative sanzioni,

e' obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i

quali sia accertata la mancata prestazione, nonche' il danno all'immagine subiti dall'amministrazione.

3. La

sentenza definitiva di condanna o di applicazione della pena per il delitto di cui al comma 1 comporta, per il medico, la

sanzione disciplinare della radiazione dall'albo ed altresi', se dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se

convenzionato con il servizio sanitario nazionale, il licenziamento per giusta causa o la decadenza dalla convenzione. Le

medesime sanzioni disciplinari si applicano se il medico, in relazione all'assenza dal servizio, rilascia certificazioni

che attestano dati clinici non direttamente constati nè oggettivamente documentati ».

II comma 1 introduce una

fattispecie incriminatrice speciale, un reato proprio del pubblico dipendente, precisamente un delitto avente come

soggetto attivo il pubblico dipendente. La condotta rilevante consiste alternativamente:

a) nell'attestare

falsamente la presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento delIa presenza o mediante altre

modalita' fraudolente;

b) nel giustificare l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o

falsamente attestante uno stato di malattia.

La pena e' costituita dalla reclusione da uno a cinque anni e

multa da euro 400 ad euro 1.600, ovvero dalla previsione delIa detentiva cumulativamente a quella pecuniaria.

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II fatto descritto nella norma corrisponde anche alIa fattispecie di illecito disciplinare regolata nell'art. 55-

quater del decreto legislativo n. 165 del 2001, anch'esso introdotto dall'art. 69 del decreto legislativo n. 165 del

2001. Il comma 1 del citato art. 55-quater prevede per queste ipotesi la sanzione disciplinare del licenziamento senza

preavviso.

Si rammenta in questa sede quanta gia' evidenziato nella circolare n. 7 del 2009 in ordine aIle

previsioni dell'art. 55-septies del citato decreto, relativo ai controlli sulle assenze. II comma 6 di questa articolo

stabilisce che il responsabile delIa struttura in cui il dipendente lavora e il dirigente eventualmente preposto

all'amministrazione generaIe del personale, secondo Ie rispettive competenze, curano l'osservanza delle disposizioni

relative alle assenze per malattia, al fine di  «prevenire o contrastare, nell'interesse delIa funzionalita'

dell'ufficio, Ie condotte assenteistiche ». Per il caso di inadempimento colposo rispetto a questa dovere di vigilanza la

legge prevede la possibilita', nel rispetto del contraddittorio e sentito il Comitato dei garanti, di comminare una

sanzione a carico del dirigente consistente nella decurtazione delia retribuzione di risultato sino all'80% (art. 21 del

decreto legislativo n. 165 del 2001 come modificato dal decreto legislativo n. 150 del 2009). A questa si possono

aggiungere anche Ie sanzioni disciplinari previste per il mancato esercizio o la decadenza dall'azione disciplinare per

omissioni del dirigente di cui all'art. 55-sexies, comma 3, del citato decreto. Le sanzioni previste sono la sospensione

dal servizio con privazione delIa retribuzione in proporzione alIa gravita' dell'infrazione non perseguita, fino ad un

massimo di tre mesi in relazione aIle infrazioni sanzionabili con il licenziamento e la mancata attribuzione delIa

retribuzione di risultato per un importo pari a quello spettante per il doppio del periodo delIa durata delIa

sospensione. Secondo la norma, nei confronti dei soggetti non aventi qualifica dirigenziale puo' essere irrogata la

predetta sanzione delIa sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, ove non diversamente stabilito dal

contratto collettivo.

L'art. 55-quinquies, comma I, in esame al secondo periodo prevede poi che nell'ipotesi

del concorso nel reato de quo, la medesima pena si applica al medico e a chiunque altro concorre nella commissione del

delitto. Pertanto, la responsabilita' penale e' prevista non solo per il soggetto attivo specificamente destinatario

delIa norma (il pubblico dipendente), ma si estende anche al medico e, in generale, a tutti coloro che concorrono nella

commissione del reato.

II comma 2 dello stesso articolo disciplina la responsabilita' amministrativa e civile

del pubblico dipendente che commette i fatti regolati nel comma precedente. In base alIa norma, questi e'

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obbligato a tener indenne l'amministrazione dal danno derivante dalla corresponsione della retribuzione per i

periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione ed a risarcire anche il danno non patrimoniale, come quello

all'immagine subito dall'amministrazione stessa.

3. Le fattispecie di illecito che hanno come soggetto attivo

il medico.

L'art. 55-quinquies in esame introduce delle fattispecie di illecito che hanno come soggetto attivo

il medico:

a) la fattispecie penale contemplata dal secondo periodo del comma 1, che disciplina un'ipotesi di

concorso nel reato proprio del pubblico dipendente;

b) le fattispecie disciplinari previste nel comma 3, di cui

una collegata alla commissione del delitto di cui al comma 1 e l'altra regolata in maniera autonoma.

3.1. La

fattispecie penale prevista nel secondo periodo del comma 1 dell'art. 55-quinquies.

Il secondo periodo del

comma 1 prevede che nell'ipotesi del concorso nel reato disciplinato nel primo periodo, la medesima pena si applica al

medico e a chiunque altro concorre nella commissione del delitto. Pertanto, la responsabilita' penale e' prevista non

solo per il soggetto attivo specificamente destinatario della norma (il pubblico dipendente), ma si estende anche al

medico e, in generale, a tutti coloro che concorrono nella commissione del reato.

La figura del medico viene

specificamente in rilievo nella valutazione delle fattispecie indicate nella lettera b) del precedente paragrafo 2. In

base alIa nuova norma, il medico e' penalmente responsabile se concorre nel reato del dipendente pubblico di

giustificare  «l'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di

malattia ». Naturalmente, rimane salva - ove ne dovessero ricorrere le condizioni - anche l'ipotesi del concorso nella

fattispecie criminosa del pubblico dipendente disciplinata nella prima parte della norma, consistente nell'attestare

 «falsamente la propria presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con

altre modalita' fraudolente. ».

Con riferimento all'elemento oggettivo del reato, si rammenta che secondo la

giurisprudenza della Cassazione penale,  «ai fini della configurabilita' della fattispecie del concorso di persone nel

reato (art. 110 c.p.), il contributo concorsuale assume rilevanza non solo quando abbia efficacia causale, ponendosi come

condizione dell'evento lesivo, ma anche quando assuma la forma di un contributo agevolatore, e cioe' quando il reato,

senza la condotta di agevolazione, sarebbe ugualmente commesso ma con maggiori incertezze di riuscita o difficolta' . ».

(Cass., Sez. V, sent. n. 21082 del 5 maggio 2004). In relazione all'elemento soggettivo del reato, la Suprema Corte

afferma che  «per integrare la responsabilita' a titolo di concorso di persone nel reato ( ... ) e' sufficiente la

certezza che un determinato evento delittuoso sara' posto in essere dai concorrenti, senza che occorra una piena

conoscenza dei particolari esecutivi. » (Cass., Sez. I, sent. n. 4503 del 16 aprile 1998).

Si precisa che

soggetto attivo del reato e' il medico pubblico dipendente o professionista convenzionato con il S.S.N. o libero

professionista.

3.2. Le fattispecie di illecito disciplinare di cui al comma 3 dell'art. 55-quinquies.

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Il comma 3 disciplina delle ipotesi di responsabilita' disciplinare del medico:

 «3. La sentenza

definitiva di condanna o di applicazione della pena per il delitto di cui al comma 1 comporta, per il medico, la sanzione

disciplinare delIa radiazione dall'albo ed altresi', se dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se

convenzionato con il servizio sanitario nazionale, il licenziamento per giusta causa o la decadenza dalla convenzione. Le

medesime sanzioni disciplinari si applicano se il medico, in relazione all'assenza dal servizio, rilascia certificazioni

che attestano dati clinici non direttamente constatati ne' oggettivamente documentati. ».

Gli illeciti

sanzionati sono riconducibili a due situazioni:

a) il fatto corrisponde al concorso nel reato del pubblico

dipendente descritto nel comma 1 (<<attesta falsamente la propria presenza in servizio, mediante l'alterazione dei

sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalita' fraudolente, ovvero giustifica l'assenza dal servizio

mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia »);

b) il fatto si

verifica quando  «il medico, in relazione all'assenza dal servizio, rilascia certificazioni che attestano dati clinici

non direttamente constatati ne' oggettivamente documentati. ».

In entrambi i casi, soggetti attivi della

condotta sono i medici pubblici dipendenti o professionisti convenzionati con il S.S.N. o liberi professionisti.

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Per entrambe le situazioni sono previste le medesime sanzioni, che consistono nella radiazione dall'albo, nel

licenziamento per giusta causa o nella decadenza dalla convenzione. La loro applicazione e' naturalmente differenziata a

seconda del soggetto attivo della condotta: la radiazione dall'albo puo' riguardare tutti i medici iscritti, a

prescindere dalla circostanza che essi abbiano un rapporto di lavoro pubblico o convenzionato o siano liberi

professionisti, la decadenza dalla convenzione puo' essere applicata solo nei confronti dei medici convenzionati, mentre

la sanzione del licenziamento per giusta causa puo' essere irrogata nei confronti dei medici pubblici dipendenti.

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Circa le ipotesi di cui alla lettera a), le sanzioni descritte sono previste per il caso di passaggio in giudicato

della sentenza di condanna o di applicazione della pena, ai sensi degli articoli 444 ss. c.p.p., per il delitto di cui al

comma 1 e sono applicabili a seguito dello svolgimento del relativo procedimento disciplinare secondo le regole

ordinarie. Per quanto riguarda i procedimenti che si svolgono davanti alla pubblica amministrazione, secondo l'art. 653

del c.p., comma 1-bis,  «la sentenza penale irrevocabile di condanna ha efficacia di giudicato nel giudizio per

responsabilita' disciplinare davanti alle pubbliche autorita' quanto all'accertamento della sussistenza del fatto,

della sua illiceita' penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso. », disposizione richiamata dal comma 4

dell'art.55-ter del decreto legislativo n.165 del 2001, introdotto dal decreto legislativo n.150 del 2009. Si rammenta

anche in questa sede la previsione di cui al comma 3 del citato art. 55-sexies circa la responsabilità  del dirigente

pubblico derivante dal mancato esercizio dell'azione disciplinare.



Per quanto riguarda

specificamente l'ultimo periodo del comma 3 (ipotesi sub b), la finalita' della previsione, che puo' verificarsi anche

in assenza di reato, e' di evitare che siano rilasciati certificati o attestati di malattia senza aver valutato le

condizioni del paziente nel corso di una visita e che siano formulate diagnosi e prognosi non coerenti con la buona

pratica clinica. Quindi, l'applicazione della disposizione deve tener conto delle regole proprie della pratica medica,

che consentono di formulare diagnosi e prognosi anche per presunzione sulla base di dati riscontrati o semplicemente

acquisiti durante la visita. Nell'applicazione della norma, pertanto, e' rilevante la circostanza che i dati clinici

siano stati o meno desunti da visita. In sostanza, in base a questa norma, la responsabilita' del medico, con

l'applicabilita' delle sanzioni indicate, ricorrera' quando lo stesso rilascia attestati o certificati attestanti dati

clinici non desunti da visita in coerenza con la buona pratica medica. Per gli aspetti penali, rimane comunque ferma la

disciplina generale di cui agli articoli 476 ss. del c.p. sulla falsita' in atti.

Naturalmente, per quanto

concerne la relativa ad infrazioni e sanzioni, in virtu' del principio generale di legalita', le nuove fattispecie

disciplinari e penali, con le correlate sanzioni e pene, non potranno trovare applicazione a fatti che si sono verificati

prima dell'entrata in vigore della legge in quanto piu' sfavorevoli all'incolpato. Quindi, anche nell'ipotesi in cui

l'amministrazione abbia notizia dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo (15 novembre 2009) di fatti commessi

prima di tale momento, per gli aspetti sostanziali dovra' comunque far riferimento alla normativa contrattuale e

legislativa previgente in quanta piu' favorevole.

Si rammenta in fine che con la circolare n. 1/2010 DFP/DDI

sono gia' state illustrate le novita' introdotte dalla riforma sulla trasmissione dei certificati per via telematica e

sulle fattispecie di illecito disciplinare previste nel comma 4 dell'art. 55-septies del decreto legislativo n. 165 del

2001. "