L'URP segnala che nella Gazzetta Ufficiale n. 128 del
4 giugno 2010, è stata pubblicata la Direttiva 16 febbraio 2010 della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento
della Funzione Pubblica, recante:"Monitoraggio del lavoro flessibile ai sensi dell'articolo 36, comma 3,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165. (Direttiva n. 2/2010)
".
Per opportuna conoscenza, si trascrive di seguito il testo della
suinidicata direttiva.
"1. Premessa
2. Le finalita' della
novella al1'art. 165 del 2001
3. Il monitoraggio del lavoro flessibile - Destinatari e contenuti
4.
La cultura dell'integrita'. Il ruolo degli Organismi indipendenti di valutazione della performance
5.
Conclusioni
1. Premessa.
Presupposto essenziale e strumento primario per garantire e controllare il
buon andamento e l'imparzialita' della pubblica amministrazione e' realizzare la piena trasparenza delle pubbliche
amministrazioni su ogni aspetto che attiene all'organizzazione degli uffici e all'utilizzo delle risorse umane e
finanziarie destinate al perseguimento delle funzioni istituzionali.
La garanzia della corretta applicazione
dei principi che stanno alla base dell'azione amministrativa trova supporto nella conoscenza del contesto di
riferimento, realizzando approfondimenti sulla gestione delle amministrazioni pubbliche finalizzati a rilevare i criteri
di scelta seguiti, i risultati conseguiti, i riflessi sugli attori interessati, le eventuali anomalie verificatesi. Da
un'attenta analisi dei fenomeni si puo' giungere ad un migliore governo degli stessi, approntando le misure necessarie
per favorire un piu' efficace ed efficiente utilizzo delle risorse e per prevenire le disfunzioni riscontrate.
/>
La trasparenza deve operare in ogni fase dell'azione amministrativa e, pertanto, a conclusione di un'indagine,
l'analisi del fenomeno e la sintesi delle scelte da operare devono diventare patrimonio a diposizione degli organi
deputati a presidiare il buon funzionamento della macchina amministrativa, ma anche a disposizione dell'utenza che puo'
esercitare, attraverso l'acquisizione di informazioni rese accessibili, un controllo piu' ampio e diffuso sulla
gestione della res pubblica, anche al fine di meglio tutelare i propri diritti e prerogative.
Un tema di grande
rilevanza che merita l'approfondimento di cui si e' fatto cenno e' senz'altro quello dell'utilizzo delle tipologie
di lavoro flessibile da parte delle amministrazioni pubbliche, non solo per gli aspetti connessi con l'organizzazione
del lavoro e degli uffici, ma anche in ragione delle implicazioni che ne derivano sul piano politico, economico e
sociale.
Gia' ad aprile 2009 il Dipartimento della funzione pubblica, in esito alla normativa contenuta nelle
leggi finanziarie 2007 e 2008 che affrontavano l'aspetto patologico del precariato, aveva avviato un'indagine sulla
materia al fine di fare chiarezza sulla dimensione del fenomeno. I risultati dell'indagine hanno evidenziato che le
amministrazioni ricorrono all'utilizzo dei contratti di lavoro flessibile per far fronte ad esigenze temporanee ed
eccezionali rispetto alle quali l'assunzione a tempo indeterminato risulterebbe incoerente rispetto al fabbisogno
ordinario.
L'esito del monitoraggio e' stato pubblicato sul sito istituzionale di questa Dipartimento e i
risultati della rilevazione sano stati anche oggetto di approfondimento nel corso di un'audizione del Ministro per la
pubblica amministrazione e l'innovazione davanti alla
Commissione XI - Lavoro, della Camera dei deputati,
anch'essa accessibile mediante gli strumenti audiovisivi di registrazione dei lavori parlamentari.
A seguito
di questa primo monitoraggio realizzato sulla base di un'adesione volontaria da parte delle amministrazioni, in quanto
non vi era una norma di diritto positivo che disponesse la rilevazione, sono stati adottati alcuni importanti interventi
legislativi.
Attesa la grande importanza del tema, in primis e' istituzionalizzato il monitoraggio del lavoro
flessibile ad opera dell'art. 17, commi 26 e 27, del decreto-legge 1 ° luglio 2009, convertito, con modificazioni, in
legge 3 agosto 2009, n. 102, novellato gli articoli 36 e 7 del decreto legislativo 30 marzo n. 165.
Sono stati,
altresi', realizzati interventi normativi che, nel rispetto del principio del concorso pubblico, hanno disciplinato
forme di reclutamento speciale per favorire la valorizzazione delle esperienze professionali maturate nelle
amministrazioni pubbliche da parte di soggetti in possesso di specifici requisiti. Si fa riferimento ai comma da 10 a 13
del citato art. 17 del decreto-legge n. 78/2009.
Cio' premesso, con la presente direttiva si forniscono alle
amministrazioni in indirizzo, alcune anticipazioni sulle modalita' che saranno seguite per il monitoraggio dei contratti
di lavoro flessibile, specificando fin d'ora che per gli adempimenti concreti occorrera' attendere che sia operativa
l'applicazione telematica che dovra' acquisire i dati trasmessi da codeste amministrazioni e di cui si dara' notizia
con una prossima direttiva. Appare evidente, infatti, che la dimensione del fenomeno da rilevare non e' gestibile senza
il supporto dell'informatica.
2. Le finalita' della novella all'art. 36 del decreto legislativo n.165 del
2001.
L'art. 36, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dall'art. 17, comma
26, del decreto-legge n. 78 del 2009 recita: «Al fine di combattere gli abusi nell'utilizzo del lavoro flessibile, entro
il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di apposite istruzioni fornite con direttiva del Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione, le amministrazioni redigono, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, un
analitico rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile utilizzate da trasmettere, entro il 31 gennaio di
ciascun anno, ai nuclei di valutazione o ai servizi di controllo interno di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
286, nonche' alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica che redige una relazione
annuale al Parlamento. Al dirigente responsabile di irregolarita' nell'utilizzo del lavoro flessibile non puo' essere
erogata la retribuzione di risultato ».
Il successivo comma 4 dello stesso art. 36 aggiunge che «Le
amministrazioni pubbliche comunicano, nell'ambito del rapporto di cui al precedente comma 3, anche le informazioni
concernenti l'utilizzo dei lavoratori socialmente utili ».
La novella all'art. 36 del decreto legilsativo
n.165/2001, in particolare quella di cui al comma 3, ha una forte valenza strategica per vari ordini di motivi.
/>
Oltre a istituire il monitoraggio, la novella consente di superare la residua disciplina specialistica che la
precedente formulazione dell'art. 36 dettava in materia di durata massima dei contratti di lavoro flessibile da parte
delle amministrazioni pubbliche. Si ricorda che la previsione normativa precedente circoscriveva l'utilizzo del medesimo
lavoratore con piu tipologie contrattuali per periodi di servizio non superiori al triennio nell'arco dell'ultimo
quinquennio.
Un primo punto di rilevanza strategica delIa novella scaturisce, pertanto, dal fatto che il
superamento del predetto vincolo risponde all'esigenza di far convergere il sistema, ove compatibile con
/>
l'assetto costituzionale delineato per l'apparato pubblico, con quello del settore privato.
Si tratta
di un processo di omogeneizzazione gia' avviato con l'art. 49 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133 e proseguito con il decreto-legge 10
febbraio 2009, n. 5, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 aprile 2009, n. 33, che
per la prima volta ha esteso alle amministrazioni pubbliche il ricorso alle prestazioni di lavoro accessorio di cui
all'art. 70 decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Nello stesso senso si e' mossa da ultimo la legge
23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010) che all'art. 2, commi da 143 a 149, prevede interventi di modifica
alla disciplina del contratto di somministrazione e del lavoro accessorio di cui al citato decreto legislativo n. 276 del
2003 con importanti riflessi anche sulle amministrazioni pubbliche ed un ulteriore estensione alle stesse dei casi di
utilizzo del lavoro flessibile.
L'omogeneizzazione della disciplina si fonda, oltre che sull'esigenza di
rispondere alle necessita' organizzative delle amministrazioni pubbliche, anche sul fatto che la normativa del settore
privato, ove correttamente applicata dal datore di lavoro pubblico, contiene in se' gli interventi di garanzia e tutela
del lavoratore volti a prevenire un utilizzo distorto dei contratti di lavoro atipici.
In quest'ottica si pone
la novella dell'art. 36 che istituisce il monitoraggio e che rimarca, in apertura del comma 3, l'obiettivo di
«combattere gli abusi nell'utilizzo del lavoro flessibile ».
Oggi il legislatore, per combattere i predetti
abusi, sposta il piano di intervento da soluzioni di tipo restrittivo che vincolano aprioristicamente l'utilizzo dei
contratti di lavoro flessibile, in una logica di sfiducia nella capacita' della dirigenza di governare e gestire
correttamente gli strumenti organizzativi messi a disposizione dalla legge, a misure di responsabilizzazione della
dirigenza medesima. Dette misure si esprimono con l'esplicita previsione della sanzione (<<al dirigente
responsabile di irregolarita' nell'utilizzo del lavoro flessibile non puo' essere erogata la retribuzione di
risultato »), da comminare a seguito di giudizio negativo emerso dall'esame del rapporto informativo rimesso «ai nuclei
di valutazione o ai servizi di controllo interno di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 » in evoluzione,
dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, verso gli Organismi indipendenti di
valutazione delle performance di cui all'art. 14 del decreto medesimo.
Detta sanzione si applica anche qualora
l'utilizzo improprio si riferisca ai contratti flessibili relativi a rapporti di lavoro autonomo. L'art. 7, comma 6,
del decreto legislativo n. 165 del 2009, come integrato, nella parte finale, dal comma 27 dell'art. 17, del decreto-
legge n. 78 del 2009, dispone, che «Si applicano le disposizioni previste dall'art. 36, comma 3, del presente decreto ».
Estende cosi' ai contratti di lavoro autonomo, nella forma della collaborazione di natura occasionale o coordinata e
continuativa, tanto il monitoraggio quanto la responsabilita' dirigenziale sopradescritta. Quest'ultima
responsabilita' si aggiunge a quella di tipo amministrato prevista dallo stesso art. 7, comma 6, per il caso in cui
l'irregolarita' commessa dal dirigente si sia concretata nel ricorso a contratti di collaborazione coordinata e
continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o per l'utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati.
3. Il monitoraggio del lavoro flessibile - Destinatari e contenuti.
Il monitoraggio si svolgera',
non appena sara' pronta la relativa applicazione informatica, attraverso la compilazione on line da parte delle
amministrazioni pubbliche di «un analitico rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile utilizzate ». La
redazione del rapporto deve essere preceduta da apposite istruzioni da fornire con direttiva del Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione.
E' opportuno specificare che la portata di un'indagine di questa tipo e'
resa molto complessa da due ordini di fattori.
Il primo e' dato dall'ampiezza dei destinatari della
rilevazione che sono le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001.
/>
La rilevazione riguardera' dunque: le amministrazioni dello Stato;
le aziende ed amministrazioni dello
Stato ad ordinamento
autonomo;
le regioni, le province, i comuni e le unioni di comuni,
/>
comunita' montane ed i loro consorzi; le istituzioni universitarie;
gli istituti autonomi case popolari;
le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni;
tutti gli enti
pubblici non economici nazionali, locali;
le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale;
l'Agenzia per la rappresentanza negoziale amministrazioni (ARAN);
le agenzie, comprese
quelle di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.
Sono escluse alcune categorie di personale in
ragione della specifica disciplina che caratterizza il lara settore. In particolare l'indagine non riguarda il personale
del comparto scuola, ed il personale in regime di diritto pubblico, ai sensi dell'art. 3, del decreto legislativo n.
165/2001.
L'ulteriore complessita' nasce dal numero elevato di dati che servono a qualificare il fenomeno,
sia sotto l'aspetto quantitativo che sotto quello qualitativo.
Le tipologie di lavoro flessibile che
rilevazione sono:
i contratti di lavoro a tempo determinato (decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368);
/>
gli incarichi dirigenziali con contratto di Iavoro a tempo determinato (art. 19, comma 6, del decreto legislativo
n. 165/2001; art. 110, decreto 1egislativo n. 267/2000, art. 15-septies, decreto legislativo n. 502/1992);
i
contratti di formazione e lavoro (art. 3 del decreto-legge n. 726/1984, convertito, con modificazioni, nella legge n.
863/1984, art. 16, decreto-legge n. 299/1994, convertito, con modificazioni, nella legge n. 451/1994, n. 451);
/>
i rapporti formativi: tirocini formativi e di orientamento 18 della Iegge n. 196/1997);
i contratti di
somministrazione di lavoro, Iavoro accessorio e i contratti di inserimento n. 276/2003);
i contratti di lavoro
autonomo nella forma della collaborazione coordinata e continuativa (art. 7, comma 6, decreto legislativo n. 165/2001) ;
gli accordi di utilizzazione di lavoratori socialmente utili (art. 36, comma 4, decreto legislativo n.
165/2001).
Sono esclusi dall'indagine:
a) Ie collaborazioni occasionali;
b) il patrocinio
e la rappresentanza in giudizio dell'amministrazione;
c) gli appalti, i contratti e gli incarichi
conferiti nell'ambito delle materie regolate dal codice degli appalti pubblici (decreto legislativo n. 163/2006 e
successive modificazioni) per lavori, servizi e forniture;
d) gli incarichi di docenza.
Per ciascuna
tipologia rilevata dovranno essere fornite Ie informazioni necessarie a cogliere il fenomeno nella sua portata: numero di
rapporti di lavoro, procedura di conferimento, durata, causale, ecc. Saranno rilevati anche dati attinenti
all'organizzazione dell'ente al fine di meglio calare il fenomeno nel contesto di riferimento.
Data l'ampia
portata, il monitoraggio sara' gestito da un'apposita applicazione informatica, ancora in fase di ultimazione, con
acquisizione dei dati on line. L'applicazione produrra' un rapporto informativo completo che dovra' essere sottoposto
agli organismi indipendenti di valutazione delIa performance. Tali organismi esprimeranno il loro giudizio rispondendo ad
un questionario a cui dovra' essere allegata una loro relazione. I dati del questionario e la stessa relazione saranno
acquisiti dall'applicazione informativa secondo Ie istruzioni che saranno fornite a ciascuna amministrazione.
/>
Sulla base dei dati ricevuti, dell'analisi e dell'elaborazione svolta la Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento delIa funzione pubblica redigera' una relazione al Parlamento.
4. La cultura dell'integrita'.
II ruolo degli organismi indipendenti di valutazione delIa performance.
La finalita' dell'istituzione del
monitoraggio e' duplice: da un lato vi e' l'esigenza di rafforzare su un piano concreto la responsabilita' delIa
dirigenza con un processo di verifica, operato dagli organi competenti, degli atti gestionali posti in essere.
Dall'altro si ritiene, come anticipato nelle premesse, che la conoscenza del fenomeno potra' favorire l'adozione di
misure mirate sotto l'aspetto normativo, organizzativo e di controllo, ricorrendo ove necessario all'Ispettorato per la
funzione pubblica.
In merito alIa responsabilita' delIa dirigenza, si ritiene
opportuno evidenziare
che, al di la' dei vincoli normativi dettati in materia di utilizzo dei contratti di lavoro flessibile da cui non puo'
prescindersi, sulla materia rileva in maniera significativa la cultura delIa buona amministrazione delIa cosa pubblica. I
contratti di lavoro flessibile sono utilizzati correttamente nella misura in cui Ie procedure di selezione seguite sono
coerenti con i principi dell'art. 97 delIa Costituzione. Trasparenza ed imparzialita' sono canoni imprescindibili nel
reclutamento delle figure professionali. Inoltre il ricorso agli istituti contrattuali previsti non puo' rappresentare
un espediente per eludere la normativa restrittiva in materia di assunzioni. Non si tralascia di evidenziare che il
mancato rispetto dei vincoli dettati dalla disciplina di legge in materia puo' degenerare in forme di precariato che,
ferma restando la responsabilita' dei dirigenti, diventa espressione di una carente coscienza sociaIe del datore di
lavoro che risulta essere ancora piu' deplorevole ove riferita ad un funzionario pubblico.
E' utile
richiamare anche la responsabilita' dell'organo di indirizzo politico-amministrativo che a norma dell'art. 15 del
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, deve promuovere la cultura delIa responsabilita' per il miglioramento delIa
performance, del merito, delIa trasparenza e delIa integrita'.
II richiamo fatto all'integrita' evoca il
concetto
dell'imparzialita', delIa trasparenza, delIa rettitudine, delIa correttezza nella svolgimento delIa
funzione pubblica. Detti principi sono posti alIa base delIa gestione delle risorse, finanziarie e umane, e non vi si
puo' prescindere neppure nell'utilizzo del lavoro flessibile.
In coerenza con i suddetti principi si ricorda
che l'art. 14 delIa stesso decreto legislativo n. 150/2009 assegna all'organismo indipendente di valutazione delIa
performance il compito di promuovere ed attestare l'assolvimento degli obblighi di trasparenza e di integrita' da parte
dell'amministrazione presso cui opera, anche alIa luce delle previsioni di cui all'art. 11, comma 2, delIa stesso
decreto legislativo che prevede per ogni amministrazione l'obbligo di adottare un programma triennale per la trasparenza
e l'integrita'.
Il giudizio di tale organismi, che nelle more della loro costituzione continueranno ad
essere il nucleo di valutazione o il servizio di controllo interno, si estende, pertanto, anche ad elementi che attengono
all'etica nella gestione delle risorse e nell'utilizzo di tali tipologie di lavoro e sara' utilizzato dai valutatori
al fine di stabilire se sussiste una responsabilita' dirigenziale connessa con un irregolare utilizzo del lavoro
flessibile, da cui scaturiranno riflessi nell'erogazione della retribuzione di risultato.
5. Conclusioni.
/>
Sulla base di quanto rappresentato, si segnala alle amministrazioni in indirizzo che, non appena l'applicativo
informatico sara' completato, saranno emanate apposite istruzioni tecniche e saranno fornite tutte le indicazione
necessarie all'adempimento previsto dall'art. 36, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001.
Le
comunicazioni gia' pervenute o che perverrano in formato cartaceo non possono essere tenute in considerazione in quanto
le procedure saranno quelle che lo scrivente andra' a descrivere nella prossima direttiva sull'argomento.
Per
quanto attiene alle scadenze, per questo primo monitoraggio le stesse subiranno uno slittamento temporale. Ogni altra
informazione sara' fornita con le istruzioni tecniche che seguiranno."