L'URP
informa che nella Gazzetta Ufficiale n.234 del 6 ottobre 2010, è stata pubblicata la direttiva n.10 del 30 luglio 2010
della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, recante:" Programmazione
della formazione delle amministrazioni pubbliche", indirizzata alle Amministrazion i pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuatre dall'Istituto nazionale di statistica
(ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'articolo 1, della legge 31 dicembre 2009, n.196, incluse le autorità
indipendenti.
L'atto in questione si rivolge esclusivamente alle Amministrazioni centrali dello Stato, agli
enti pubblici non economici nazionali e alle autorità indipendenti inserite nel conto economico consolidato; per tutte le
altre amministrazioni pubbliche la direttiva costituisce solo linee - guida che hanno come fine quello di garantire un
migliore utilizzo delle risorse economiche destinate alla formazione dei dipendenti pubblici.
Per opportuna
conoscenza, si trascrive di seguito il testo della suindicata direttiva:
"IL MINISTRO PER LA
POBBLICA AMMINISTRAZIONE E L'INNOVAZIONE
Premessa.
II Programma di riforma delIa
Pubblica Amministrazione, delineato dal documento «Linee programmatiche sulla riforma delIa pubblica amministrazione -
Piano industriale » (28 maggio 2008) e trasferito in larga parte nei provvedimenti normativi in materia di ottimizzazione
delIa produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni adottati da questo
Governo, ha posto l'accento sulla rilevanza che la modernizzazione del sistema amministrativo assume ai fini delIa
crescita dell'intero sistema economico nazionale. Tale constatazione diventa ancor piu' strategica in un momento di
rilevante rallentamento dell'economia mondiale.
L'introduzione di sistemi di valutazione delIa performance
delle strutture amministrative e del personale, cosi' come la previsione di strumenti di valorizzazione del merito e di
incentivazione dell'impegno dei dipendenti pubblici, sono strumenti finalizzati a ridurre il divario di efficienza che
ancora separa il sistema pubblico dal settore privato e a migliorare la qualita' dei servizi erogati. II rilievo dei
servizi pubblici infatti (si pensi all'istruzione, alIa sanita', alIa difesa, alIa giustizia, all'assistenza ecc.)
e' tale che dalla loro qualita' e disponibilita' dipende il recupero complessivo di qualita' e produttivita' del
sistema economico e sociale del Paese.
Nell'ambito delIa strategia di riforma del sistema amministrativo
assumono centralita' Ie politiche di valorizzazione del capitale umano e di gestione delIa conoscenza, la cui efficacia
all'interno di ogni sistema organizzativo dipende in misura determinante dalla quantita' e soprattutto dalla qualita'
delle risorse allocate per la formazione.
Peraltro il tema dell'investimento nelle risorse ruolo-chiave nelle
strategie dell'Unione europea. strategia di Lisbona attribuisce al capitale umano fattore essenziale di crescita e di
leva centrale per la coesione sociale.
La dotazione di capitale umano e' considerata cruciale nella sviluppo
delle nuove tecnologie e come un fattore necessario per il loro utilizzo efficace, nonche' come una condizione
imprescindibile delIa capacita' di inserimento professionale nei
contesti organizzativi innovativi.
/>
La dotazione di capitaIe umano di ogni sistema dipende dalla consistenza delle risorse umane e dalla loro
qualita', in termini di conoscenza e capacita' di sostenere il funzionamento del sistema economico e sociale. Dipende
altresi', oltre che dalla quantita', dalla qualita' delle risorse allocate per la formazione, iniziale e continua, da
parte delIa pubblica amministrazione e dalle decisioni delle imprese di investire nello sviluppo delle proprie risorse
umane.
La formazione e', peraltro, una dimensione costante e fondamentale del lavoro e uno strumento
essenziale nella gestione delle risorse umane. Tutte le organizzazioni, per gestire il cambiamento e garantire
un'elevata qualita' di prodotti e servizi, devono oggi fondarsi sulla conoscenza e sullo sviluppo delle competenze.
/>
La formazione del personale della pubblica amministrazione costituisce una leva strategica per la modernizzazione
dell'azione amministrativa e per la realizzazione di effettivi miglioramenti qualitativi dei servizi ai cittadini e alle
imprese. La formazione rappresenta, inoltre, uno strumento indispensabile per trarre significativi vantaggi dai
cambiamenti nell'organizzazione dell'azione amministrativa e nei processi di lavoro ad essa sottesi, effetto del
generale processo di riforma della pubblica amministrazione e del processo di continua evoluzione tecnologica che
caratterizza lo scenario all'interno del quale si e' sviluppata l'azione amministrativa degli ultimi anni.
/>
La crisi economico-finanziaria che ha recentemente colpito l'economia mondiale ha indotto tutti i Governi europei
ad adottare politiche di bilancio rigorose, per garantire la stabilita' dei conti pubblici. Anche il Governo italiano ha
seguito la medesima strada attraverso l'adozione del decreto-legge n.78/2010 recante «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica », convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 30
luglio 2010.
Il provvedimento contiene misure di riduzione della spesa e di aumento delle entrate per il
periodo 2010-2013, dirette a riportare i saldi di finanza pubblica ai livelli concordati con le istituzioni europee
nell'ambito del Patto di stabilita' e crescita. A tal fine prevede anche, all'art. 6, comma 13, che «a decorrere
dall'anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della
pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (1STAT) ai sensi del comma 3 dell'art.
1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti, per attivita' esclusivamente di formazione
deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009. Le predette amministrazioni svolgono
prioritariamente l'attivita' di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i
propri organismi di formazione. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel
primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilita' erariale. La
disposizione di cui al presente comma non si applica all'attivita' di formazione effettuata dalle Forze armate, dal
Corpo nazionale dei Vigili del fuoco e dalle Forze di Polizia tramite i propri organismi di formazione ».
Stante
il ruolo di «indirizzo, coordinamento e programmazione in materia di formazione, aggiornamento professionale e sviluppo
del personale delle pubbliche amministrazioni », attribuito al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione
dal decreto di delega delle funzioni del presidente del Consiglio dei Ministri del 13 giugno 2008, e in considerazione
del forte impatto che la citata norma del decreto-legge n. 78/2010 produce sulla disponibilita' finanziaria complessiva
che le amministrazioni pubbliche possono utilizzare per il finanziamento di attivita' di sviluppo e potenziamento delle
competenze dei dipendenti, si ritiene opportuno fornire indicazioni atte a favorire un efficiente ed efficace utilizzo
delle risorse disponibili, in modo da garantire la necessaria qualita' delle azioni di formazione che saranno poste in
essere.
Il Ministro svolge le funzioni suddette con il Dipartimento della funzione pubblica, che si avvale
della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (d'ora innanzi SSPA) e di Formez PA.
Si ritiene,
altresi', opportuno fornire specifiche linee di indirizzo ai dirigenti che rivestono responsabilita' in materia di
programmazione e gestione degli interventi formativi, con l'obiettivo di informare l'attivita' amministrativa ai
principi di sana gestione, da perseguire anche attraverso il corretto ed efficace utilizzo delle risorse dedicate allo
sviluppo delle competenze del personale pubblico.
1. Destinatari della direttiva.
Le disposizioni
contenute all'art. 6, comma 13, del richiamato decreto-legge n. 78/2010 sono dettate con riferimento a tutte le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
incluse le autorita' indipendenti.
Deve, al riguardo, notarsi che le citate disposizioni hanno l'evidente
obiettivo di contribuire al contenimento e alla riduzione della spesa pubblica e sono, pertanto, dettate in relazione a
tutte le pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato, comprese le autorita' indipendenti.
/>
Tuttavia, in virtu' della ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni operata dall'art. 117 della
Costituzione e confermata dalla recente giurisprudenza costituzionale, le indicazioni contenute nel presente atto si
rivolgono esclusivamente alle attivita' delle amministrazioni centrali dello Stato, degli enti pubblici non economici
nazionali e delle autorita' indipendenti inserite nel citato conto economico consolidato. Per tutte le altre
amministrazioni, invece, esse costituiscono linee-guida finalizzate a garantire un miglior utilizzo delle risorse
finanziarie assegnate alla formazione dei pubblici dipendenti. Infatti, benche' si tratti di formazione pubblica, sia
essa impartita presso strutture pubbliche territoriali sia presso organismi privati con i quali gli enti territoriali
possono stipulare apposite convenzioni, la presente direttiva reca disposizioni fondamentali in ossequio al principio di
coordinamento della finanza pubblica, che rientra nella competenza concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., nonche' a quello di leale collaborazione di cui al successivo art. 118.
2. Quantificazione delle
risorse finanziarie.
La norma in oggetto richiama le amministrazioni al contenimento della spesa, ponendo un
limite preciso al finanziamento delle attivita' esclusivamente formative dei pubblici dipendenti. In particolare,
prevede che, a partire dal 2011, le amministrazioni debbano ridurre del 50% rispetto al 2009 le risorse finanziarie
destinate agli interventi formativi.
Si precisa che per attivita' esclusivamente formative devono intendersi
tutti gli interventi di formazione, aggiornamento ed informazione svolti in presenza o con metodologie e-learning.
/>
Sono pertanto escluse dal campo di applicazione della norma le altre modalita' primarie, informali e non
strutturate nei termini della formazione, di apprendimento e sviluppo delle competenze, costituite dalla
reingegnerizzazione di processi e luoghi di lavoro, in modo da assicurare lo sviluppo delle opportunita' di
informazione, valutazione e accumulazione delle competenze nel corso del lavoro quotidiano (tutoring, mentoring, peer
review, circoli di qualita' e focus group, affiancamento, rotazione delle mansioni ecc.: European Commission 1997,
Partnership for a new organization of work. Green Paper, «Bulletin of the European Union - Supplement », no. 4.).
/>
Dovra', pertanto, essere cura di ciascuna Arnrninistrazione la quantificazione dell'ammontare delle risorse
utilizzate per azioni esclusivamente formative nel corso dell'esercizio finanziario 2009, attraverso una puntuale
individuazione degli interventi finanziati e delle fonti di finanziamento. Al riguardo si precisa altresi' che dovranno
essere prese in considerazione solo le azioni formative realizzate con risorse stanziate nell'ambito del bilancio delIa
Stato, senza considerare gli interventi finanziati con i fondi strutturali dell'UE.
L'individuazione delIa
quota di finanziamento delle attivita' formative e' necessaria, oltre che per la determinazione dell'ammontare massimo
delle risorse che nel corso del 2011 potranno essere destinate ai citati interventi, anche per la determinazione di
eventuali responsabilita' dirigenziali. La norma in oggetto, infatti, stabilisce che «gli atti e i contratti posti in
essere in violazione delIa disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito
disciplinare e determinano responsabilita' erariale ».
3. Ruolo nel sistema formativo delIa Scuola superiore
delIa Pubblica amministrazione e degli altri organismi di formazione.
L'art. 6, comma 13, del decreto-legge
n.78/2010, oltre a stabilire il limite di spesa che ogni amministrazione e' tenuta a rispettare nel 2011, prevede
altresi' che Ie attivita' di formazione debbano essere prioritariamente svolte tramite la Scuola superiore delIa
pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione.
L'imposizione di un limite alIa
spesa destinata aIle attivita' formative risponde, come detto in premessa, all'obiettivo generale di garantire
l'attuazione di politiche di bilancio rigorose ed il rispetto dei requisiti stabiliti nel Patto di Stabilita'. La
riduzione degli stanziamenti porta inevitabilmente ad una contrazione delle attivita' formative di sviluppo delle
competenze del personale pubblico; tuttavia un utilizzo delle risorse finanziarie improntato a criteri di efficacia ed
economicita' potra' indubbiamente garantire il mantenimento, se non il miglioramento, degli standard qualitativi delle
azioni che saranno realizzate.
Va in tale direzione la previsione, contenuta nella norma, che le
amministrazioni debbano prioritariamente rivolgersi alIa Scuola Superiore delIa Pubblica Amministrazione ovvero ai propri
organismi di formazione. In altri termini e' necessario che Ie amministrazioni, prima di affidare all'esterno la
realizzazione delle attivita' formative, si rivolgano alla Scuola superiore della pubblica amministrazione o ai propri
organismi di formazione.
Resta in ogni caso ferma la possibilita' per le pubbliche amministrazioni centrali di
affidare attivita' di formazione a Formez PA, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 25
gennaio 2010, n. 6, a norma del quale «le attivita' affidate direttamente dalle amministrazioni centrali e associate a
Formez PA sono considerate attivita' istituzionali. ».
Le scuole e gli istituti pubblici che a vario titolo
sono impegnati nella progettazione, nel coordinamento, nell'erogazione e monitoraggio delle attivita' di formazione
costituiscono un universo differenziato per dimensioni, modelli istituzionali, caratteristiche organizzative, fonti e
forme di finanziamento e incardinamento nelle istituzioni di riferimento.
In assenza di un preciso elemento di
indirizzo, il ricorso a tali strutture da parte delle amministrazioni centrali, se da un lato riduce i tempi di
affidamento, dall'altra potrebbe presentare alcune criticita', quali il mancato coordinamento nella programmazione, con
tutti i rischi che ne derivano in termini di spreco di risorse, ridondanza degli interventi e autoreferenzialita' dei
sistemi di valutazione di efficacia e di impatto.
Al fine di assicurare la necessaria capacita' di affrontare
le richieste formative delle pubbliche amministrazioni, unendo alla qualita' i necessari elementi di economicita', il
Dipartimento della funzione pubblica, con il supporto della SSPA, attivera' Ie necessarie intese con tutte Ie scuole
pubbliche di formazione. Favorira', altresi', una programmazione degli interventi formativi condivisa e concertata tra
le amministrazioni, per massimizzare l'efficacia e la pertinenza delle azioni formative e al tempo stesso valutare la
congruità dei costi rispetto agli obiettivi delle azioni.
4. Alcune indicazioni sulla predisposizione dei piani
formativi.
La qualita' del processo di programmazione e gestione delle attivita' formative e' un elemento
fondamentale per garantire trasparenza e qualita' alle attivita' di formazione. Il processo dovra' essere condotto
secondo i principi tipici di ogni ciclo di programmazione e dovra' tenere conto di quanto previsto dalla decisione di
finanza pubblica, di cui all'art. 10 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e dalla direttiva generale per l'attivita'
amministrativa e per la gestione, di cui all'art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.
Il
processo dovra' concludersi con la messa a punto di un piano di formazione del personale, che, in linea con quanto
previsto dall'art.7-bis del decreto legislativo n. 165/2001, tenga «conto dei fabbisogni rilevati, delle competenze
necessarie in relazione agli obiettivi, nonche' della programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e
tecnologiche. Il piano di formazione indica gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie nei limiti di quelle, a
tale scopo, disponibili ( ... ), nonche' le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi
destinatari ».
Il predetto piano va trasmesso, sempre secondo le previsioni norma citata, entro il 30 gennaio
di ogni anno al Dipartimento funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri Ministero dell'economia e
delle finanze.
In relazione ai nuovi compiti attribuiti dal decreto-legge n. 78 del 2010, e' necessario che il
Piano sia predisposto a seguito di un adeguato iter di rilevazione dei fabbisogni formativi e di confronto con l'offerta
formativa della SSPA e degli altri organismi pubblici di formazione, in modo da garantire che l'offerta formativa delle
scuole pubbliche sia coerente con le reali esigenze di aggiornamento delle competenze espresse dalle singole
amministrazioni.
A tal fine si forniscono di seguito alcune indicazioni utili a definire l'iter per una
corretta predisposizione dei piani ed un'adeguata offerta formativa:
1. In attuazione di quanto previsto dal
decreto-legge n. 78 del 2010, e con la finalita' di assicurare la pertinenza, l'efficacia e l'economicita' dei piani
formativi della pubblica amministrazione, entro il 15 settembre di ciascun anno, a partire dall'anno in corso, il
Dipartimento della funzione pubblica, congiuntamente alla SSPA, avvia, con la collaborazione delle altre scuole pubbliche
di formazione, un processo di consultazione con le amministrazioni interessate, finalizzato alla predisposizione, da
parte delle stesse, dei piani formativi per l'anno successivo;
2. Ferma restando Ia possibilita' per le
pubbliche
amministrazioni di svolgere prioritariamente l'attivita' di formazione tramite i propri organismi
di formazione, ai sensi dell'art. 6, comma 13, del decreto-legge n. 78 del 2010, entro il 15 ottobre di ciascun anno, a
partire dall'anno in corso, le amministrazioni interessate sottopongono alla SSPA ed al Dipartimento della funzione
pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri ¬Ufficio per la formazione del personale delle pubbliche
amministrazioni, il piano generaIe di formazione per l'anno successivo. Nel piano formativo devono essere definiti gli
obiettivi generali della formazione nell'anno di riferimento, le linee ed i temi strategici per la definizione dei
programmi specifici in attuazione degli obiettivi stessi, l'ammontare complessivo delle risorse che verranno dedicate ai
programmi, il numero dei beneficiari e le strutture pubbliche a cui le attivita' saranno affidate;
3. Entro il
15 novembre di ciascun anno, a partire dall'anno in corso, le amministrazioni interessate, sulla base del quadro
strategico definito nei piani formativi di cui al punto 2 e considerate anche le eventuali osservazioni espresse dal
Dipartimento della funzione pubblica e dalla SSPA, identificano e comunicano al Dipartimento della funzione pubblica e
alla SSPA i programmi formativi specifici richiesti, in cui vengono definiti: a) i fabbisogni formativi a cui essi
rispondono, b) gli obiettivi che intendono conseguire, anche al fine di una successiva valutazione, c) il numero dei
partecipanti ai diversi percorsi formativi e le lara qualifiche, d) le risorse messe a disposizione, anche al fine della
valutazione della loro congruita'. Le Amministrazioni possono delegare alla SSPA la definizione dei programmi specifici
in attuazione dei piani formativi generali predisposti dalle stesse;
4. La SSPA, in base ai programmi richiesti
dalle singole Amministrazioni, predispone e propone entro il 30 dicembre le attivita' formative specifiche di
attuazione degli stessi, definendo gli specifici obiettivi quantitativi e qualitativi di ciascuna attivita', la
pertinenza dei contenuti, la metodologia didattica, la congruita' dei costi, i requisiti e le modalita' di ammissione
ai corsi. La SSPA procede all'organizzazione delle attivita' formative sulla base di convenzioni stipulate con le
pubbliche amministrazioni interessate, in cui sono definiti i termini e le modalita' dell'offerta formativa.
/>
5. Il Dipartimento della funzione pubblica acquisisce informazioni dalla SSPA e dagli altri organismi di
formazione sui programmi richiesti a ciascun Istituto di formazione, con la finalita' di coordinarne le attivita' e
l'offerta formativa e di evitare la duplicazione di corsi ed il conseguente dispendio di risorse finanziarie.
/>
6. Il ciclo si chiude con la presentazione al Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell'economia e
delle finanze, entro il 30 gennaio di ogni anno, del Piano nella versione definitiva, come risultante dall'iter di
verifica, coordinamento e adeguamento tra domanda e offerta delineato ai punti precedenti.
La SSPA
predisporra', in collaborazione con le altre strutture di formazione pubblica e in base agli indirizzi del Dipartimento
della funzione pubblica, un sistema di valutazione ex ante ed ex post di tutte le attivita' formative piu'
rilevanti."